(전치절차 Ⅰ 전치절차의 개요)

장길석
여래사 불자, 법무법인 한별 송무실장·jang-kswi@hanmail.net

1. 서설
국세가 잘못 부과된 경우의 불복방법은 크게 이의신청, 심사청구, 행정심판청구, 행정소송의 4가지로 나누어지고, 여기서는 국세에 관한 불복절차만을 다루기로 하고, 국세 외의 관세나 지방세는 그 발생빈도가 적은데다 국세와 약간의 차이만 있을 뿐이어서 지면 관계상 여기서는 다루지 않고, 직권구제와 과제전적부심사제도와 함께 기회가 된다면 다음에 보기로 한다.

【필자】 註) 직권구제는 제한이 없는 것이 원칙이나, 세금의 착오납부, 이중납부, 계산착오로 인한 초과 납부, 기타 처분에 적용한 법령해석에 관한 예규나 지침이 잘못되어 그 처분이 명백히 위법 또는 부당한 경우에 처분청이 직권으로 시정하여 환급을 하여 주는 것이 태반인 실정이다. 과세전적부심사제도는 처분청이 과세예고통지를 한 경우에 30일 이내 청구를 할 수 있는 제도이다.

2. 전치절차前置節次란
가. 필요적 전치주의와 임의적 전치주의
전치주의란 당사자가 부당하거나 위법하다고 생각되는 행정처분에 관한 행정소송을 제기하기 이전에 행정기관에 대하여 그 처분을 바로 잡아줄 것을 신청하는 일련의 제도를 말하며, 필요적 전치주의란 행정소송의 제기 이전에 반드시 그 절차를 거친 다음에야 행정소송을 제기할 수 있는 제도인데 비하여, 임의적 전치주의란 그 절차의 경료 여부와 관계없이 행정소송을 제기할 수 있는 제도이다.

행정소송법은 1998. 3. 1.부터 시행된 개정법에 의하여 임의적 전치주의로 변경되었다(행정소송법 제18조). 그러나, 국세에 관하여는 행정소송법이 개정된 직후 국세기본법이 개정되어 필요적 전치주의를 유지하는 특례조항이 신설되었고 현재까지도 변함이 없다. 다만, 그 전치절차의 심급이 종전의 2단계에서 2000. 1. 1.부터 시행된 개정법에 의하여 1단계로 축소되었을 뿐이다.
그러나, 필자의 개인의견으로는 필요적 전치절차가 과연 납세자의 불만 해소에 도움이 되는지는 의문이며, 조세소송에서도 임의적 전치절차를 도입하여야 한다고 생각한다. 그 이유는 이 글의 제3편에서 밝히기로 한다.

나. 적용대상 처분
국세의 종목과 세율을 정하고 있는 각종 세법과 국세기본법, 국세징수법, 조세특례제한법, 국제조세조정에 관한 법률, 조세범처벌법 및 조세범처벌절차법에 의거한 처분에 대하여는 국세기본법이 정한 행정심판절차를 거쳐야 한다(국세기본법 제56조 제2항). 이 때의 “처분”은 적극적 처분은 물론 거부처분이나 부작위 등 소극적 처분도 포함되고, 과세처분인지 여부를 불문한다(국세기본법 제55조 제1항). 따라서, 주세법 제2장에 규정된 주류의 제조 및 판매의 면허에 관한 세무행정청의 처분도 국세기본법이 정한 특수행정심판절차의 대상으로 보는 것이 통설이다.

다. 위법사유에 대한 주장(전치절차의 주장과 조세소송에서의 주장과의 관계)
전치절차에서 주장하지 아니한 사항도 행정소송에서 새로이 주장할 수 있고, 전치절차에서 한번 철회하였던 주장도 다시 주장할 수 있다. 왜냐 하면, 과세처분취소소송은 과세처분의 실체적·절차적 위법사유를 그 취소원인으로 하는 것으로서 그 심리대상은 과세처분의 위법 여부이고, 당사자가 내세우는 개개의 위법사유는 자기의 청구가 정당하다고 주장하는 공격·방어방법에 불과하므로, 그 개개의 위법사유에 대하여 반드시 전치절차를 거쳐야 하는 것이 아니기 때문이다(대법원 90. 11. 13. 선고 90누943 판결, 대법원 99. 11. 26. 선고 99두9407 판결).

3. 전치절차 개요
가. 심사청구 또는 심판청구, 이의신청
전치절차의 단계는 종전에는 국세청장에 대한 심사청구와 조세심판원장에 대한 심판청구의 필요적 2심급제로 되어 있었으나, 1999. 8. 31. 국세기본법의 개정으로 단심급제로 변경되었다. 즉 종전에는 심사청구와 심판청구를 차례로 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있었으나, 2000. 1. 1. 이후에 최초로 제기된 심사청구·심판청구부터는 심사청구와 심판청구 중 어느 하나만 선택적으로 거치면 행정소송을 제기할 수 있는 것으로 바뀌었다(국세기본법 제55조 제1항, 제3항, 제56조 제2항). 그 밖에 심판청구를 담당하는 기관의 명칭이 종전의 국세심판원에서 조세심판원으로 바뀌었고, 심판청구사건의 결정을 조세심판관회의가 하도록 변경되었다(국세기본법 제56조, 제67조, 제78조).

또한, 심사청구에 앞서 당해 처분을 한 세무서장이나 지방국세청장에게 이의신청을 할 수 있으므로(국세기본법 제55조 제3항, 제66조), 결국 국세에 관한 불복절차는 원칙적으로 단심급(심사청구 또는 심판청구)이고, 선택적으로 2심급(이의신청, 심사청구 또는 심판청구)이다. 이의신청을 할 것인가의 여부는 납세자의 자유로운 선택에 맡겨져 있다. 다만, 동일한 처분에 대하여는 심사청구와 심판청구를 중복하여 제기할 수 없다(국세기본법 제55조 제9항).

나. 감사원에 대한 심사청구
감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분 기타 행위에 관하여 이해관계 있는 자는 감사원에 그 행위에 대해 심사의 청구를 할 수 있고(감사원법 제43조 제1항), 그 심사청구에 이유가 있다고 인정되면 감사원은 관계기관의 장에게 시정 기타 필요한 조치를 요구하는 결정을 할 수 있는 바(같은 법 제46조 제2항), 국세행정기관은 감사원의 감사를 받는 자에 해당하여 국세의 부과 및 징수는 감사원법에 의한 심사청구의 대상이 된다.

감사원법에 의한 심사청구를 거친 경우에는 국세기본법에 의한 전치절차를 거친 것으로 보고(국세기본법 제56조 제4항, 제55조 제5항 제3호), 감사원법에 의한 심사청구를 한 처분은 국세기본법 제55조 제1항의 처분에 포함되지 아니한다(국세기본법 제55조 제5항). 결국 국세의 부과 및 징수에 대한 불복을 감사원 심사청구 절차에 의하는 경우에는 전치절차는 단심급이 되고(대법원 91. 2. 26. 선고 90누7944 판결), 조세 행정심판절차와의 중복이용이 불가능하다.